การแก้ปัญหาเกี่ยวกับการเสริมสร้างอำนาจคณะกรรมการการเลือกตั้ง

ต่อไปนี้เป็นความเห็นเกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ. แก้ไข พ.ร.บ.เลือกตั้ง ส.ส. และ ส.ว. ของ ศ.ดร.  อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ที่ทุกฝ่ายน่าจะรับไปพิจารณา

การแก้ปัญหาเกี่ยวกับการเสริมสร้างอำนาจคณะกรรมการการเลือกตั้ง
ศ.ดร.อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ      

ตามที่รัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้ แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา (ฉบับที่** ) พ.ศ. **  ต่อรัฐสภาเมื่อไม่นานมานี้ ซึ่งขณะนี้ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าว อยู่ในระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ของสภาผู้แทนราษฎรนั้น

หลักการที่สำคัญประการหนึ่งของร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ก็คือ การกำหนดวิธีดำเนินการในกรณีที่การเลือกตั้งเป็นไปโดยไม่สุจริตหรือไม่เที่ยงธรรม โดยให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) มีอำนาจเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งผู้สมัครที่ไม่สุจริต และจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่ได้ หลักการดังกล่าวกำหนดไว้ในมาตรา 85/1 วรรคหนึ่ง ของร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าว ซึ่งมีข้อความดังนี้

ก่อนประกาศผลการเลือกตั้ง ถ้าคณะกรรมการการเลือกตั้งสืบสวนสอบสวนแล้วเห็นว่ามีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่า ผู้สมัครใดกระทำการอันเป็นการฝ่า ฝืนพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ หรือมีพฤติการณ์ที่เชื่อได้ว่าผู้สมัครใดก่อให้ผู้อื่นกระทำการ
ดังกล่าว หรือรู้ว่ามีการกระทำดังกล่าวแล้วไม่ดำเนินการเพื่อระงับการกระทำนั้น ถ้าคณะกรรมการการเลือกตั้งเห็นว่าการกระทำนั้นน่าจะมีผลให้การเลือกตั้งไม่สุจริต หรือไม่เที่ยงธรรม ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งสั่งเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งผู้สมัครนั้นเป็นเวลาหนึ่งปีโดยมี  ผลนับแต่วันที่คณะกรรมการการเลือกตั้งมีคำสั่ง

ปรากฏว่า ขณะนี้กรรมาธิการวิสามัญฯ เสียงข้างมากไม่เห็นด้วยกับการให้อำนาจตามบทบัญญัติดัง กล่าวแก่คณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยเห็นว่าอำนาจเช่นว่านั้นควรเป็นของศาลยุติธรรม

ผู้เขียนเห็นว่า การพิจารณาคดีของศาลต้องใช้เวลามาก เพราะการพิจารณาคดีของศาลต้องดำเนินไปตามวิธีพิจารณาคดีของศาลซึ่งเป็นหลักสากล อันเป็นหลักประกันความยุติธรรมของคู่ความ นอกจากนี้ ศาลจะต้องให้โอกาสคู่ความนำพยานหลักฐานมาสืบอย่างเต็มที่ จึงทำให้การพิจารณาคดีเสร็จโดยเร็วไม่ได้ ดังนั้น การให้ศาลเป็นผู้มีอำนาจเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของผู้สมัครตามมาตรา 85/1 ของร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าว จึงไม่เหมาะสมกับลักษณะพิเศษของคดีเลือกตั้งที่ต้องการความรวดเร็วในการชี้ขาดปัญหาที่เกิดขึ้นในการเลือกตั้ง ทั้งนี้ เพื่อให้การเลือกตั้งเสร็จสิ้นภายในเวลาที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้

อย่างไรก็ดี การให้ กกต. มีอำนาจในการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของผู้สมัครรับเลือกตั้งดังกล่าวข้างต้นโดยเด็ดขาดน่าจะไม่เหมาะสม เพราะทำให้ไม่มีการถ่วงดุลอำนาจขององค์กรที่ไม่ใช่ศาลตามหลักการของระบบนิติรัฐ ซึ่งเป็นระบบที่รัฐต้องเคารพกฎหมาย

ด้วยเหตุนี้ ผู้เขียนจึงเห็นว่าควรให้ กกต. มีอำนาจตามมาตรา 85/1 ของร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าว แต่ในกรณีที่ กกต. มีคำสั่งเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งผู้สมัครคนใดแล้ว ให้ผู้ที่ถูกเพิกถอนสิทธิดังกล่าวมีสิทธิอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อศาลได้ เฉพาะในปัญหาข้อกฎหมายเท่านั้น โดยให้อุทธรณ์ภายใน 5 วัน นับแต่ วันที่ออกคำสั่ง และให้ศาลวินิจฉัยปัญหาข้อกฎหมายนั้นภายใน 7 วัน นับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือการวินิจฉัยปัญหาข้อเท็จจริงของ กกต. เป็นเด็ดขาด ส่วนการวินิจฉัยปัญหาข้อกฎหมายไม่เด็ดขาด ในกรณีที่มีการเพิกถอนสิทธิดังกล่าว ให้ กกต. รอการประกาศผลการเลือกตั้งที่เกี่ยวข้องไว้จนกว่าอายุความอุทธรณ์คำสั่งนั้นจะสิ้นสุดลง หรือศาลมีคำสั่งแล้ว แล้วแต่กรณี

เพื่อความเข้าใจอันดีในเรื่องนี้ ขอยกตัวอย่างประกอบดังนี้

ในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรครั้งหนึ่ง ก่อนประกาศผลการเลือกตั้ง มีผู้ร้องเรียนต่อ กกต. ว่า ผู้สมัครรับเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งหนึ่งได้เป็นเจ้าภาพทอดกฐินที่วัดหนึ่ง ซึ่งอยู่ในเขตเลือกตั้งนั้น และผู้สมัคร ผู้นั้นได้เลี้ยงอาหารแก่ผู้ไปร่วมงานดังกล่าวด้วย ผู้ร้องเรียนเห็นว่าการกระทำดังกล่าวเป็นการฝ่าฝืนพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2541 มาตรา 44 (4) ซึ่งห้ามผู้สมัครเลี้ยงหรือจัดเลี้ยงผู้ใด ตามตัวอย่างนี้ ปัญหาข้อเท็จจริงก็คือ ผู้สมัครที่ถูกกล่าวหาได้เลี้ยงหรือจัดเลี้ยงผู้ใดจริงหรือไม่ ถ้า กกต. สืบสวนสอบสวนแล้ว    วินิจฉัยว่า ผู้สมัครที่ถูกกล่าวหาเลี้ยงหรือจัดเลี้ยงผู้ใดจริง คำวินิจฉัย ข้อเท็จจริงดังกล่าวเป็นที่สุด ถ้า กกต. วินิจฉัย ต่อไปว่าการเลี้ยงดังกล่าวเป็นการฝ่าฝืนพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2541 และมีคำสั่งเพิก ถอนสิทธิเลือกตั้งผู้สมัครนั้น ถ้าผู้สมัครที่ถูกเพิกถอนสิทธิเห็นว่าการเลี้ยงอาหารในโอกาสงานทำบุญทอดกฐิน ไม่ต้องห้ามตามมาตรา 44 ปัญหาดังกล่าวเป็นปัญหาข้อกฎหมาย ผู้ที่ถูกเพิกถอนสิทธิดังกล่าวมีสิทธิอุทธรณ์ ปัญหาข้อกฎหมายต่อศาลได้ตามข้อเสนอแนะของผู้เขียนดังกล่าวข้างต้น

ปัญหามีว่า จะให้ศาลใดเป็นผู้มีอำนาจวินิจฉัย ปัญหาข้อกฎหมายดังกล่าว

ผู้เขียนเห็นว่า จะให้ศาลใดเป็นผู้วินิจฉัยก็ได้ ไม่ว่าจะเป็นศาลฎีกา ศาลปกครองสูงสุด หรือศาลรัฐ ธรรมนูญ ทั้งนี้แล้วแต่รัฐสภาจะเห็นสมควร

การให้ศาลเป็นผู้วินิจฉัยปัญหาข้อกฎหมายดังกล่าว จะไม่เสียเวลามาก เพราะศาลเป็นผู้เชี่ยวชาญกฎหมายย่อมวินิจฉัยปัญหาดังกล่าวได้โดยไม่ชักช้า ดังจะเห็นได้ว่าในบางประเทศ เช่น ประเทศฝรั่งเศส รัฐ ธรรมนูญได้บัญญัติให้ศาลรัฐธรรมนูญ (CONSEIL CONSTITUTIONNEL) วินิจฉัยความชอบด้วยรัฐ ธรรมนูญของรัฐบัญญัติให้เสร็จภายใน 30 วัน นับแต่ วันที่ได้รับเรื่อง และในกรณีที่รัฐบาลแจ้งว่าเป็นกรณีเร่ง ด่วน รัฐธรรมนูญบัญญัติให้วินิจฉัยให้เสร็จภายใน 8 วัน

อนึ่ง การให้องค์กรของรัฐที่มิใช่ศาลเป็นผู้ตัด สินข้อพิพาทระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐบาลและปัจเจกบุคคล โดยให้อุทธรณ์คำวินิจฉัยนั้นต่อศาลเฉพาะในประเด็นข้อกฎหมายนั้น เป็นวิธีการที่ประเทศอังกฤษได้นำมา ใช้ตั้งแต่ต้นคริสต์ศตวรรษที่ 20 ซึ่งเป็นสมัยที่อังกฤษได้นำระบบรัฐสวัสดิการ (WELFARE STATE) มาใช้เป็นครั้งแรก เพื่อให้การตัดสินข้อพิพาทเกี่ยวกับข้อเรียกร้องภายใต้ระบบสวัสดิการ เช่น ข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิได้รับเบี้ยว่างงาน เป็นต้น เป็นไปโดยรวดเร็วและไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายมาก เพราะการฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมต้องเสียเวลา และค่าใช้จ่ายมาก จึงได้มีการจัดตั้งองค์กรระงับข้อพิพาทตามพระราชบัญญัติต่าง ๆ ขึ้นเป็นจำนวนมาก องค์กรดังกล่าวเรียกในภาษาอังกฤษว่า STATUTORY TRIBUNALS ซึ่งแปลเป็นไทยได้ว่า ศาลตามกฎหมายนิติบัญญัติ อย่างไรก็ดี ในทางทฤษฎีกฎหมายของอังกฤษไม่ถือว่าองค์กรดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของศาลยุติธรรม (COURT OF LAW)

ที่นำเรื่องราวของอังกฤษมากล่าวในที่นี้ ก็เพื่อจะชี้ให้เห็นว่าการให้อำนาจแก่องค์กรใด ๆ ที่มิใช่ศาลวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาท โดยให้อุทธรณ์คำวินิจฉัยขององค์กรดังกล่าวต่อศาลยุติธรรมเฉพาะในประเด็นข้อกฎหมายได้ มิใช่เป็นเรื่องผิดปกติแต่อย่างใด

ผู้เขียนหวังว่า ข้อคิดเห็นดังกล่าวข้างต้นจะได้รับการพิจารณาจากผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่าย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภาทั้งหลาย.

สมเจตน์ วัฒนาธร–จบ–