ผลงานสำคัญเกี่ยวกับงบประมาณแผ่นดิน
ศาสตราจารย์ดร. อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ อดีตประธานศาลรัฐธรรมนูญ สมัยปฏิบัติงานที่สำนักงบประมาณสุดท้ายในตำแหน่งรองผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ มีผลงานสำคัญมากมายแต่เนื่องจากเป็นส่วนราชการทำงานตามสายการบังคับบัญชา ผลงานและความสำเร็จเป็นของสำนักงบประมาณ มิได้บันทึกไว้ว่าเป็นของผู้ใดเพียงแต่รับรู้กันเป็นการภายใน แต่เป็นที่ยอมรับนับถือกันในสำนักงบประมาณว่าท่านมีความเชี่ยวชาญอย่างสูงยิ่งในด้านกฎหมาย รวมทั้งในการปฏิบัติงานท่านยึดมั่นในหลักการที่ถูกต้อง โปร่งใสและเป็นธรรม ทำให้ภารกิจสำคัญต่างๆ ของสำนักงบประมาณโดยเฉพาะทางด้านกฎหมายทั้งในการเสนอความเห็น การแก้ไขปรับปรุงเพิ่มเติมกฎหมาย หรือร่างกฎหมายขึ้นใหม่ ว่ากันว่าท่านเป็นหลักในความสำเร็จของกฎหมายเกือบทุกฉบับ
สำนักงบประมาณเป็นส่วนราชการระดับกรมสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีมีหน้าที่และอำนาจตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณพ.ศ. ๒๕๐๒ เริ่มตั้งแต่วันที่ ๑๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๐๒ และมีกฎหมายลำดับรองที่ออกตามพระราชบัญญัติดังกล่าว คือ ระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณ ซึ่งกฎหมายทั้งสองฉบับต้องมีการแก้ไขปรับปรุงเพิ่มเติมให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์บ่อยๆ ครั้ง นอกจากนี้ยังมีกฎหมายสำคัญอื่นที่เกี่ยวข้อง คือ พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. ๒๔๙๑
ในช่วงปี๒๕๒๕มีระเบียบที่ต้องร่างขึ้นใหม่ฉบับหนึ่งคือระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณพ.ศ. ๒๕๒๕ ที่นำมากล่าวเป็นผลงานสำคัญ เพราะว่าระเบียบฉบับนี้ถือเป็นการเริ่มต้นการเปลี่ยนระบบงบประมาณของประเทศไทยไปจากระบบที่ใช้มาแต่ดั้งเดิม
ดังที่กล่าวข้างต้นพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณพ.ศ. ๒๕๐๒ บัญญัติให้สำนักงบประมาณมีหน้าที่และอำนาจในการจัดทำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณเป็นประจำทุกปีงบประมาณ โดยจะมีผลสำหรับใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคมของปีปัจจุบันจนถึงวันที่ ๓๐ กันยายนของปีถัดไป และได้บัญญัติให้การใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินตามพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวเป็นไปตามระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณ
โดยที่ระบบงบประมาณมี๓ระบบคือระบบงบประมาณแบบแสดงรายการ (Line Items Budgeting System) ระบบงบประมาณแบบแสดงแผนงานโครงการ (Planning Programming Budgeting System) และระบบงบประมาณแบบแสดงผลงาน (Performance Based Budgeting System) แรกเริ่มตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๓ เป็นต้นมา ประเทศไทยใช้ระบบงบประมาณแบบแสดงรายการผสมผสานกับระบบงบประมาณแบบแสดงแผนงานโครงการมาโดยตลอด เพียงแต่ยังบริหารงบประมาณในระดับหมวดรายจ่าย ทั้งนี้ เพราะมีความเหมาะสมกับการบริหารราชการแผ่นดินในช่วงระยะเวลานั้น คือ จำนวนเงินงบประมาณทั้งปีมีไม่มากนัก และการให้บริการสาธารณะภาครัฐยังไม่สลับซับซ้อน เช่น เงินงบประมาณในปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๓ มีจำนวน ๗,๗๗๙.๖ ล้านบาท แต่ต่อมาจำนวนเงินงบประมาณประจำปีเพิ่มขึ้นมากในเกณฑ์สูงขึ้นเป็นลำดับ เพราะมีการใช้จ่ายเงินเพื่อให้บริการสาธารณะภาครัฐที่สลับซับซ้อนขึ้น นอกจากนี้ยังเกิดภาวะการใช้จ่ายเงินเกินตัวของรัฐบาลขณะนั้นจนกลายเป็นวิกฤติการณ์เงินคงคลังในปี ๒๕๒๓ ถึงปี ๒๕๒๕ ซึ่งในปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๒๕ มีจำนวนถึง ๑๖๑,๐๐๐ ล้านบาท ทำให้ประเทศไทยต้องเปลี่ยนระบบงบประมาณจากที่ใช้อยู่เดิมไปเป็นระบบงบประมาณแบบแสดงแผนงานโครงการอย่างเต็มรูปแบบ โดยเริ่มด้วยการจัดทำพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๒๕ ตามระบบงบประมาณแบบแสดงแผนงานโครงการ และบริหารงบประมาณในระดับแผนงาน งาน/โครงการแทนการบริหารในระดับหมวดรายจ่าย
การใช้ระบบงบประมาณแบบแสดงแผนงานโครงการมีผลทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินที่แตกต่างไปจากเดิมหลายประการอาทิเช่น
ประการแรก การให้ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจบริหารงบประมาณในระดับแผนงาน งาน/โครงการแทนการบริหารงบประมาณในระดับหมวดรายจ่าย ซึ่งเป็นพื้นฐานสำคัญของการพัฒนาและเปลี่ยนแปลงไปเป็นการบริหารงบประมาณในระดับผลผลิตตามระบบงบประมาณแบบแสดงผลงานตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๔๘ มาจนถึงปัจจุบัน
ประการที่สอง การผ่อนคลายการควบคุมงบประมาณด้วยการมอบอำนาจการบริหารงบประมาณให้หัวหน้าส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจสามารถเปลี่ยนแปลงรายการงบประมาณที่ได้รับเงินประจำงวดไปแล้วได้ด้วยตนเอง ในขณะที่แต่เดิมต้องขออนุมัติการเปลี่ยนแปลงต่อสำนักงบประมาณทุกกรณี โดยมีเงื่อนไขต้องไม่เกินร้อยละสิบของเงินประจำงวดสำหรับครุภัณฑ์รายการละไม่เกิน ๕๐,๐๐๐ บาทและที่ดินและสิ่งก่อสร้างรายการละไม่เกิน ๒๕๐,๐๐๐ บาท ซึ่งเป็นพื้นฐานสำคัญของการมอบอำนาจให้หัวหน้าส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจเพิ่มขึ้นในรายการอื่นๆ ในโอกาสต่อมา
ประการที่สาม การจัดสรรเงินงบประมาณของส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจไปบริหารในระดับจังหวัดแทนการจัดสรรงบประมาณให้บริหารในส่วนกลางเพียงอย่างเดียว ซึ่งเป็นพื้นฐานเริ่มต้นในการกำหนดให้จังหวัดได้ยกระดับขึ้นเป็นหน่วยรับงบประมาณ และผู้ว่าราชการจังหวัดสามารถขอตั้งงบประมาณโดยตรงสำหรับการบริหารงานในจังหวัดได้ด้วยตนเองในปัจจุบัน
การเปลี่ยนแปลงข้างต้นทำให้ต้องเปลี่ยนรูปแบบการเขียนระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณพ.ศ. ๒๕๒๕ ต้องแตกต่างไปจากระเบียบแบบเดิมที่คุ้นเคย ในระยะแรกๆเจ้าหน้าที่สำนักงบประมาณบางคนบ่นว่าเป็นภาษากฎหมายเกินไปอ่านและเข้าใจยากน่าจะเขียนให้อ่านง่ายๆ แต่สำหรับเจ้าหน้าที่สำนักงบประมาณส่วนใหญ่ที่มีความเข้าใจในระบบงบประมาณแบบแสดงแผนงานโครงการดีอยู่แล้ว สามารถอ่านเข้าใจและใช้ในการจัดทำและจัดสรรงบประมาณ รวมทั้งยังสามารถอธิบายให้กับส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจในการจัดทำและบริหารงบประมาณตามระบบงบประมาณใหม่ได้เป็นอย่างดี ทั้งนี้ เพราะระเบียบซึ่งเป็นกฎหมายลำดับรองนั้นการเขียนต้องมีเนื้อหาสาระถูกต้องตามหลักการของกฎหมาย และกำหนดวิธีการในการบริหารงบประมาณที่ครบถ้วนชัดเจน รวมทั้งต้องครอบคลุมในสาระสำคัญของระบบงบประมาณแบบแสดงแผนงานโครงการ และสามารถใช้บังคับได้เป็นการทั่วไปในทุกส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจที่เป็นหน่วยรับงบประมาณ สุดท้ายด้วยความเชี่ยวชาญในหลักการเขียนกฎหมายและการอธิบายข้อกฎหมายของท่านทำให้ระเบียบดังกล่าวสามารถใช้บังคับเป็นประโยชน์แก่การบริหารงบประมาณและการบริหารราชการแผ่นดินได้เป็นอย่างดียิ่งและใช้งานมาตลอด จนกระทั่งประเทศไทยจำเป็นต้องเปลี่ยนไปใช้ระบบงบประมาณแบบแสดงผลงานตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๔๘ เป็นต้นมา
นอกจากนี้มีผลงานของท่านเป็นบทความที่เกี่ยวกับสำนักงบประมาณเช่นเรื่องเงินคงคลังซึ่งกล่าวถึงความเป็นมาและความสำคัญของเงินคงคลังที่เจ้าหน้าที่สำนักงบประมาณทุกคนต้องรู้และทำความเข้าใจเป็นสำคัญเพื่อใช้ประกอบในการจัดทำและบริหารงบประมาณประจำปีและเรื่องการประเมินผลโครงการซึ่งกล่าวถึงกระบวนการในการประเมินผลโครงการที่เป็นภารกิจสำคัญของสำนักงบประมาณตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณพ.ศ. ๒๕๐๒ ที่เจ้าหน้าที่สำนักงบประมาณต้องรู้และทำความเข้าใจเป็นสำคัญด้วยเช่นกัน โดยเฉพาะเจ้าหน้าที่ที่รับผิดชอบงานด้านการประเมินผลโครงการ แม้บทความทั้งสองเรื่องนี้เวลาจะเลยผ่านมานานแล้วแต่คุณค่ายังคงเป็นจริงและทันสมัย
นอกเหนือจากความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายแล้วในด้านการจัดทำงบและการบริหารงบประมาณรายจ่ายประจำปีอันเป็นภารกิจหลักของสำนักงบประมาณในขณะดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการกองวิเคราะห์๔ซึ่งรับผิดชอบจัดทำและบริหารงบประมาณของส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจด้านเศรษฐกิจท่านก็สามารถบริหารจัดการได้อย่างดีมีประสิทธิภาพโปร่งใสเป็นธรรมและไม่มีปัญหาเรื่องร้องเรียนใด
การลาออกจากสำนักงบประมาณทำให้บุคลากรของสำนักงบประมาณมีความเสียดายเป็นอย่างยิ่งแต่อย่างไรก็ตามท่านได้ไปดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและประธานศาลรัฐธรรมนูญซึ่งถือเป็นความภาคภูมิใจยิ่งของชาวสำนักงบประมาณขอให้คุณงามความดีและความสุจริตที่สามารถรับรู้ได้จริงของท่านจงส่งผลให้ท่านไปสู่สุคติเทอญ
ศิริพงศ์ อทัญญูตา
กุมภาพันธ์, 2564