การมีวินัยทางเศรษฐกิจในระดับรัฐบาล

โดย ดร.อิสสระ  นิติทัณฑ์ประภาศ  รองผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ

บรรยายให้กับสมาคมไทยอเมริกัน ในการประชุมวิชาการ ประจำปี 2527 เรื่อง “การมีวินัยทางเศรษฐกิจ”

ณ ห้องประชุมอาคารอนุสรณ์ลายสือไทย 700 ปี อุทยานประวัติศาสตร์ จ.สุโขทัย  28-29  พฤศจิกายน 2527

          ก่อนอื่นขอทำความเข้าใจเสียก่อนว่า “การมีวินัยทางเศรษฐกิจ” นั้น มีความหมายเชื่อมโยงกับการประหยัดการใช้จ่ายเงินของรัฐบาล และการจัดทำงบประมาณแบบรัดเข็มขัดอย่างไร  ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2525 นั้น วินัย หมายถึง การอยู่ในระเบียบ แบบแผน และข้อบังคับ หรืออาจะแปลว่าข้อปฏิบัติก็ได้ ฉะนั้นจากคำจำกัดความนี้ การมีวินัยทางเศรษฐกิจนั้นหมายถึง การตั้งอยู่ในระเบียบ แบบแผนและกฎเกณฑ์ในทางเศรษฐกิจ ถ้านำวินัยในทางเศรษฐกิจมาใช้ในเรื่องการประหยัดการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลแล้วอาจจะขยายความได้ว่า การมีวินัยทางเศรษฐกิจในส่วนที่เกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลนั้น หมายถึง การใช้จ่ายเงินของรัฐบาลจะต้องคำนึงถึงสภาวการณ์ทางเศรษฐกิจของประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในขณะนี้ประเทศประสบภาวะวิกฤติในทางเศรษฐกิจ ในภาวะที่ใช้มากกว่าผลิต ส่งออกน้อยกว่านำเข้า เช่นนี้ทางภาครัฐบาลควรจะใช้จ่ายให้น้อยที่สุดเท่าที่กำลังเงินและรายได้ของรัฐบาลจะพึงอำนวยให้ได้ พึงขจัดการใช้จ่ายในลักษณะฟุ่มเฟือยให้หมดไป

          ในภาวะปัจจุบันและในอนาคตรัฐบาลมีความจำเป็นที่จะต้องรัดเข็มขัด จึงมีปัญหาว่าการจัดทำงบประมาณแผ่นดินในปัจจุบันมิได้สนองตอบกับความจำเป็นดังกล่าวแล้วหรือไม่เพียงใด ทางฝ่ายสำนักงบประมาณเองได้พยายามที่จะจัดทำงบประมาณประจำปีให้สอดคล้องกับสถานการณ์ทางเศรษฐกิจของประเทศให้ดีที่สุด แต่อย่างไรก็ตาม สิ่งที่เป็นตัวกำหนดขนาดของงบประมาณของประเทศในแต่ละปีนั้น มีอยู่ 3 ประการ คือ

1. สถานการณ์ทางการเมืองของประเทศ
2. สถานการณ์ทางสังคมของประเทศ
3. สถานการณ์ทางเศรษฐกิจของประเทศ

          ทำอย่างไรจะจัดทำงบประมาณประจำปีให้นโยบายทั้ง 3 ด้านนี้ สอดคล้อง กลมกลืนกันเป็นอย่างดี ซึ่งไม่ใช่สิ่งที่ทำได้ง่ายเลย

          -สถานการณ์ทางการเมืองของประเทศนั้น ย่อมเป็นที่รู้กันอยู่โดยทั่วไป โดยเฉพาะการเมืองภายนอกประเทศ สถานการณ์ชายแดนของประเทศมีปัญหาที่คุกคามความมั่นคงของประเทศ ทำให้รัฐบาลมีความจำเป็นต้องเพิ่มงบประมาณรายจ่ายทางด้านทหาร ซึ่งเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้

          -สถานการณ์ทางสังคมของประเทศ รายจ่ายของรัฐบาลโดยเฉพาะรายจ่ายในงบประมาณแผ่นดินประจำปี ส่วนหนึ่งจะต้องตั้งไว้เป็นรายจ่ายสำหรับสิ่งอำนวยความสะดวกของข้าราชการบางประเภท ซึ่งอาจทำให้มองว่า ข้าราชการเหล่านี้ฟุ่มเฟือย แต่ในความเป็นจริง สิ่งอำนวยความสะดวกในที่นี้ เป็นเพียงสิ่งอำนวยความสะดวกตามอัตภาพ ตามสภาพการทางสังคมของประเทศไทย จากเอกสารงบประมาณของประเทศประจำปีจะพบว่า มีรายจ่ายค่าก่อสร้างบ้านพักข้าราชการมากมายในแต่ละปี ทั้งๆที่ทางสำนักงบประมาณพยายามจะตัดรายจ่ายในการนี้ลงตามความจำเป็นและกำลังเงินของประเทศ เช่น ของบประมาณก่อสร้างบ้านพัก 5 หลัง ได้ตัดลงเหลือ 3 หลัง เป็นต้น หรือในอำเภอทุรกันดารแห่งหนึ่งมีข้าราชการมากกว่าร้อยคนแต่บ้านพักมีเพียง 20 หลัง ข้าราชการที่ปฏิบัติงานตามท้องถิ่นทุรกันดาร ไม่มีทั้งบ้านให้เช่า ทั้งบ้านพัก เพราะสถานการณ์ทางสังคมของประเทศเป็นเช่นนี้ ทางสำนักงบประมาณจึงต้องยอมรับสภาวะดังกล่าวโดยพยายามจัดงบประมาณค่าก่อสร้างบ้านพักให้ตามสมควร เพราะว่าการใช้งานคนนั้นจะหวังแต่งานอย่างเดียวโดยไม่จัดให้มีความเป็นอยู่ตามสมควรแก่อัตตภาพแล้วจะหวังในประสิทธิภาพได้อย่างไร เป็นสถานการณ์ทางสังคมของประเทศไทย นอกจากนี้ลักษณะเฉพาะของสังคมไทยทำให้ต้องมีค่าใช้จ่ายในทางสังคมมากพอควรและเป็นการยากที่จะตัดทอนลงไปได้ ตัวอย่างเช่น รายจ่ายทางด้านสวัสดิการ ค่าเล่าเรียนบุตร ค่ารักษาพยาบาล และเงินบำเหน็จบำนาญข้าราชการ เป็นต้น ขอยกตัวอย่างให้เห็นว่า ในช่วง 3 ปีที่ผ่านมา งบประมาณรายจ่ายด้านสวัสดิการสูงขึ้นทุก ๆ ปี ทำให้งบประมาณรายจ่ายในลักษณะงานประจำสูงขึ้นทุกปี

                     งบประมาณทั้งสิ้น (ล้านบาท)       รายจ่ายด้านสวัสดิการ (ล้านบาท)          สัดส่วนของงบประมาณ

ปีงบประมาณ 2526       177,000                              5,300                                  3        

ปีงบประมาณ 2527       192,000                              6,470                                  3.3     

ปีงบประมาณ 2528       213,000                              7.700                                  3.6

          ฉะนั้น การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี เนื่องจากมีภาวะทางการเมือง เศรษฐกิจและสังคมเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย งบประมาณรายจ่ายจึงมีการขาดดุลติดต่อกันทุกปี ในการจัดทำงบประมาณประจำปี 2528 นั้น หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับนโยบายทางด้านเศรษฐกิจ การคลัง การเงิน ก็คือ กระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และธนาคารแห่งประเทศไทย ได้ร่วมปรึกษาหารือกันเพื่อกำหนดวงเงินงบประมาณประจำปี 2528 ให้เหมาะสมที่สุด ให้การขาดดุลนั้นอยู่ในภาวะวิสัยที่เป็นไปได้ทุกฝ่าย แต่หน่วยงานอื่นๆ ต้องการให้งบประมาณปี 2528 ต่ำกว่า 213,000 ล้านบาท แต่ต้องจำนนด้วยสภาพการณ์ทางสังคมและการเมืองของประเทศ รายจ่ายประจำ 80% นี้ ทำให้งบประมาณต้องมีรายจ่ายสูงพอสมควร ฉะนั้น งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2528 นั้น ก็ยังคงต้องรักษาเอกลักษณ์ของงบประมาณไทยไว้ คือมีการขดาดุลในอัตราร้อยละ 16.4 (ประมาณ 26,000 ล้านบาท) งบประมาณ 2528 นั้น แม้ว่าวงเงินงบประมาณจะสูงกว่างบประมาณประจำปี 2527 ในอัตราร้อยละ 9 แต่ตัวเลขการขาดดุลนั้นต่ำกว่าปี 2527 เล็กน้อย ในการทำงบประมาณประจำปี 2528 นั้น ตามหลักการแล้วไม่ถึงจะนำเงินคงคลังของประเทศมาทำเป็นประมาณการรายรับ ดังนั้นในปี 2528 เราได้ตัดเงินคงคลังออกจากประมาณการรายรับเป็นปีแรก

การประหยัดรายจ่ายรัฐบาล

          ในด้านรายจ่ายของรัฐบาล แยกรัฐวิสาหกิจออกไปจากภาครัฐบาล ในความหมายอย่างแคบ นอกจากรัฐวิสาหกิจแล้ว ยังมีธุรกิจหรือกิจการกึ่งธุรกิจที่รัฐดำเนินการอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งใช้เงินทุนหมุนเวียนเป็นจำนวนมาก กิจการที่ใช้เงินทุนหมุนเวียนมาก อาจจำแนกเป็น 2 ประเภทใหญ่ๆ คือ

1. กิจการที่มีลักษณะเหมือนราชการทุกประการ เช่น เงินทุนหมุนเวียนเพื่อซื้อรถจักรยานยนต์ผ่อนส่งให้ข้าราชการกรมส่งเสริมการเกษตร เป็นกิจการในเรื่องการบริหารราชการตามปกติ
2. กิจการที่ใช้เงินทุนหมุนเวียนของธุรกิจ เช่น เงินทุนหมุนเวียนผลิตเหรียญกษาปณ์ ทุนหมุนเวียนโรงพิมพ์ต่างๆ

          การดำเนินงานที่ใช้เงินทุนหมุนเวียนนี้ ทางสำนักงบประมาณไม่สามารถควบคุมได้ เป็นหน้าที่ของกระทรวงการคลังโดยตรง ทางสำนักงบประมาณจะควบคุมได้ในระยะแรกเมื่อจะจัดตั้เงินทุนหมุนเวียนจะต้องกำหนดเป็นทุนประเดิมไว้ตามพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี

การประหยัดค่าใช้จ่าย

          สำนักงบประมาณตระหนักดีว่า เป็นความจำเป็นอย่างยิ่งยวดที่รัฐบาลจะต้องรัดเข็มขัดเพื่อที่จะให้การใช้จ่ายของรัฐบาลไม่ก่อปัญหาในทางเศรษฐกิจให้ยืดเยื้อออกไปอีก ทางสำนักงบประมาณในฐานะที่เป็นผู้รับผิดชอบเบื้องต้น ประสบปัญหาหลายประการ  ในเรื่องการทำงบประมาณรายจ่ายนั้น จะแบ่งงบประมาณรายจ่ายออกเป็น 2 ลักษณะใหญ่ๆ คือ

1. รายจ่ายลักษณะประจำ แยกเป็น 2 ประเภท

                    -รายจ่ายด้านกำลังคน (Man Power)

                     -รายจ่ายดำเนินงานอื่นๆ (Operating)

2. รายจ่ายสะสมทุนหรือรายจ่ายประเภททุน ได้แก่ รายจ่ายด้านครุภัณฑ์ ค่าก่อสร้าง ที่ดิน เป็นต้น

          รายจ่ายประจำด้านกำลังคน ในอดีตที่ผ่านมา ส่วนราชการ สำนักงบประมาณ หรือกระทรวงการคลังไม่รู้ว่าฐานะการเงินอยู่ใกล้ขีดอันตราย ต่างยังใช้เงินกันเพลิน ในราชการอยากจะทำงานให้ได้รับผลประโยชน์สูงสุดจึงมีการเพิ่มกำลังคน สร้างหน่วยงานขึ้นใหม่ ได้มีผู้ค้นคว้าในเรื่องนี้พบว่า ในช่วงเวลา 10 ปี ที่ผ่านมา มีหน่วยงานระดับกองเพิ่มขึ้นมามากมาย การเพิ่มหน่วยงานดังกล่าวนี้จะทำให้เกิดผลผูกพันในด้านรายจ่ายประจำประเภทกำลังคน เงินเดือน เพิ่มขึ้นมากมาย จนกระทั่ง เมื่อ 4 ปีที่ผ่านมานี้ คณะกรรมการปฏิรูประบบราชการได้วางหลักเกณฑ์เสนอคณะรัฐมนตรีอนุมัติว่า ในแต่ละปี ให้เพิ่มข้าราชการลูกจ้างประจำได้ไม่เกินร้อยละ 2 ส่วนลูกจ้างชั่วคราวนั้นพยายามให้เลิกจ้าง ยกเว้นลูกจ้างที่ปฏิบัติงานตามโครงการที่มีระยะเวลาที่แน่นอน คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบเมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2524 จึงได้เริ่มใช้กฎเกณฑ์นี้เป็นปีแรกในปีงบประมาณ 2525  ในปีแรกยังไม่ได้ผลเพราะเป็นระยะหัวเลี้ยวหัวต่อ แต่ในปีงบประมาณ 2526-2527 ปรากฏว่าการเพิ่มข้าราชการอยู่ในอัตรา 2.1-2.2% ซึ่งแสดงว่าการจำกัดการเพิ่มข้าราชการเริ่มได้ผล  ทางสำนักงบประมาณ ได้พยายามจะตรึงอัตรากำลังข้าราชการไว้ให้มากที่สุด คือไม่ยึดถืออัตรา 2% ตายตัว

          รายจ่ายลักษณะประจำนั้น ทางสำนักงบประมาณพยายามตรึงวงเงินรายจ่ายประจำให้อยู่กับที่เว้นแต่ว่ามีความจำเป็นจริงๆ มีงานหรือกิจกรรมเพิ่มขึ้นมาใหม่ ก็จะพิจารณาเพิ่มให้ตามสมควร แต่ทั้งนี้ในบางครั้งก็มีปัจจัยแทรกซ้อนตัวอื่นๆ ทำให้ต้องเพิ่มรายจ่ายขึ้นมา ปัจจัยเหล่านี้ อาจได้แก่ ภาวะค่าครองชีพที่สูงขึ้น เมื่อปี 2525-2526 กระทรวงการคลังต้องปรับอัตราค่าเบี้ยเลี้ยงเดินทางทั้งในประเทศและต่างประเทศ ซึ่งเป็นผลให้มีความผูกพันที่จะต้องเพิ่มรายจ่ายลักษณะประจำสูงขึ้น

          รายจ่ายประเภททุน สำนักงบประมาณพยายามให้มีการเพิ่มรายจ่ายประเภททุนนี้เป็นไปอย่างเหมาะสม ซึ่งมีปัจจัยอื่นเข้ามาแทรกซ้อนเช่นกัน ได้แก่ โครงการเงินกู้จากต่างประเทศ ในอดีตเราปล่อยปละละเลยในเรื่องโครงการเงินกู้กันมาก ขาดการประสานงานกัน ทางสำนักงบประมาณไม่มีส่วนร่วมในขั้นตอนการวิเคราะห์ความเหมาะสมของโครงการเลยจนกระทั่งปัจจุบันนี้ อย่างน้อยในระดับศูงควรพิจารณาร่วมกัน  ในการทำโครงการเงินกู้นั้น ทางส่วนราชการต่างๆ จะทำโครงการเงินกู้เสนอสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติวิเคราะห์แบบแผน ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ ฯลฯ ถ้าเห็นควรสนับสนุนก็เสนอต่อให้ครม. พิจารณารับหลักการ แล้วส่งต่อให้กระทรวงการคลังดำเนินการลงนามในสัญญาเงินกู้ ซึ่งมีข้อบังคับผูกพันตามมาหลายอย่าง ที่ต้องตั้งเป้นงบประมาณขึ้นมาด้วยความจำเป็นเพราะเป็นความผูกพันระหว่างประเทศ ที่รัฐบาลจะต้องรักษาเครดิต บางหน่วยงานขาดความพร้อมที่จะรับโครงการนั้นๆ ซึ่งทางสำนักงบประมาณพยายามตัดทอนรายจ่ายลงไปหลังจากวิเคราะห์แล้วเห็นว่าจะสามารถใช้จ่ายได้ในรอบปีงบประมาณนั้นๆ การกันเงินเหลือมปีในแต่ละปีนั้น จากโครงการเงินกู้ทั้งสิ้น ทำให้มีความยุ่งยากในการจัดทำงบประมาณ

          การจัดทำงบประมาณมีปัญหาหรือปัจจัยหลายประการ ปัจจัยที่สำคัญอย่างหนึ่งคือ ค่านิยมของสังคมไทย มีผู้กล่าวว่า “ข้าราชการไทยชอบหาของเล่น” ซึ่งสะท้อนภาพพจน์ของค่านิยมของข้าราชการไทยเป็นอย่างดีใน Agreement จะมี Attached document ซึ่งมี List of Equipment ซึ่งได้แก่ ไมโครคอมพิวเตอร์ วีดีโอเทป เป็นต้น เป็นค่านิยมที่น่าเป็นห่วง ในโครงการเงินกู้ต่างๆ ที่ใช้เงินกู้ต่างประเทศจะมีเครื่องมอืเครื่องใช้ต่างๆ เหล่านี้มากมาย สำนักงานสถิติแห่งชาติได้จัดให้มีคณะกรรมการคอมพิวเตอร์แห่งชาติ แต่คณะกรรมการชุดนั้นทำงานไม่ได้ผล จนกระทั่งคณะปฏิรูป ได้เสนอคณะรัฐมนตรีวางระเบียบในเรื่องการจัดหาระบบคอมพิวเตอร์โดยมีคณะกรรมการแห่งชาติเป็นผู้ควบคุม เป็นตัวอย่างที่ชี้ให้เห็นว่า การประหยัดการใช้จ่ายเงินงบประมาณนั้นเป็นเรื่องจำเป็นอย่างยิ่ง แต่รัฐบาลจะทำได้เพียงใดนั้น ไม่ได้อยู่ที่หน่วยงาน 3-4 แห่ง แต่ขึ้นอยู่กับข้าราชการทั้งหลายของประเทศจะต้องมีความสำนึก ตระหนักว่าปัญหาภาวะเศรษฐกิจของประเทศนั้นบีบรัดตัวเข้ามาเต็มที่แล้ว ถึงเวลาหรือยังที่เราจะต้องร่วมมือกันทุกฝ่ายเพื่อแก้ไขปัญหาสำคัญของชาติ